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  • 索 引 號: 3516/2020-91847
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《四川省房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》解讀(二)

四川省住房和城鄉建設廳 四川省發展和改革委員會關於印發《四川省房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》的通知

  五、重點內容解讀

  (一)區分政府投資項目和企業投資項目予以規範

  一是關於發包階段和條件。採用工程總承包方式的政府投資項目,原則上應當在初步設計審批完成、以投資概算為經濟控制指標、預留建設單位需要發生的前期相關管理必要費用後,進行工程總承包項目發包;按照簡化程序的政府投資項目,應當在完成相應的投資決策審批後進行工程總承包項目發包。企業投資項目,應當在核准或者備案後進行工程總承包項目發包。詳見第七條。

  二是關於投資控制。政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位,不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設。政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。符合《政府投資條例》的規定。詳見第九條。

  三是關於合同價格形式。企業投資項目的工程總承包宜採用總價合同,政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。採用總價合同的,除合同約定可以調整的情形外,合同總價一般不予調整。詳見第十八條。

  (二)關於工程總承包方式的適用項目。《管理辦法》第六條明確:建設單位應當根據工程項目的規模和複雜程度及自身管理能力等合理選擇建設項目組織實施方式,自主決策採用工程總承包模式。同時,根據《國務院辦公廳關於促進建築業持續健康發展的意見》(國辦發[2017]19號)《國務院辦公廳關於大力發展裝配式建築的指導意見》(國辦發〔2016〕71號)以及搶險救災項目的特殊性,把建設範圍、建設規模、建設標準、功能要求等前期條件明確、技術方案成熟的政府投資項目、國有資金佔控股或者主導地位的項目、搶險救災項目以及裝配式建築項目作為我省應當優先採用工程總承包方式的建設項目類型,以示範引領推動工程總承包的全面健康發展。

  (三)關於參與項目前期諮詢服務的企業可否參與該項目工程總承包投標

  此前相關規章規定不協調、不統一,是造成關於施工總承包、工程總承包投標資格爭議的焦點之一。2013年修改發佈的國家發改委等7部委令第23號《工程建設項目施工招標投標辦法》第三十五條明確規定了"為招標項目的前期準備或者監理工作提供設計、諮詢服務的任何法人及其任何附屬機構(單位),都無資格參加該招標項目的投標"。"兩部委《管理辦法》"在起草論證、徵求意見過程中經歷了從"不得參與"到有條件的"可以參與"的重大調整,調整後正式印發的建市規〔2019〕12號新規定也與2017年發佈的住建部令第33號《建築工程設計招標投標管理辦法》第八條"招標人一般應當將建築工程的方案設計、初步設計和施工圖設計一併招標"的要求相協調。

  工程總承包是設計(採購)施工一體化招標,參與項目前期諮詢服務的企業(單位)相關成果在工程總承包招標時,如向所有投標人進行公開,這種情況下參與項目前期諮詢服務的企業(單位)作為潛在投標人蔘與該項目工程總承包投標,不但不存在不正當競爭,反而保證了各投標人在同一招標條件下競爭,有利於提高競爭的充分性、公平性。《管理辦法》第十一條第三款明確:招標人公開已完成的項目建議書、可行性研究報告、工程方案設計、初步設計等文件的,編制項目可行性研究報告、工程方案設計、初步設計且具備工程設計資質、工程總承包條件的單位可以參與該工程總承包項目的投標。

  (四)關於工程總承包單位條件的規定

  與"兩部委《管理辦法》"對工程總承包單位條件的"雙資質"、"聯合體"要求相一致,即"應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質,或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體"。《管理辦法》還補充明確了"施工資質"是指施工總承包資質、"施工單位"是指取得施工總承包資質的施工單位。詳見第十一條第二款。也就是説施工專業承包企業和施工勞務企業不能作為聯合一方參與工程總承包。不具備"雙資質"的設計單位或施工單位獨立承接工程總承包業務已不符合《管理辦法》的規定。

  (五)關於聯合體方式的細化要求

  聯合體成員不合理過多會造成協調難度加大、相互推諉扯皮、質量安全責任難以落到實處,不利於工程建設協調。考慮部分特殊工程的需要,結合工程實踐和對今後一定時期內發展趨勢的預判,《管理辦法》對除部分特殊工程外的聯合體方式承攬工程總承包作了突破性的細化規定。明確"除技術複雜的大型房屋建築項目,跨越鐵路、公路及其橋樑、涵洞等的大型市政基礎設施項目,以及對工程設計或施工有特殊要求的項目外,以聯合體方式承攬的,聯合體成員中工程設計、施工單位原則上不宜超過3家。"。《管理辦法》同時對工程總承包合同簽訂、牽頭人(單位)、責任分工等做了規定。詳見第十二條。

  (六)關於註冊執業人員擔任工程總承包項目經理的規定

  《管理辦法》在"兩部委《管理辦法》"相關規定基礎上,進一步明確:"取得註冊建築師、勘察設計註冊工程師、註冊建造師等註冊執業資格,依法在一個工程勘察設計、施工單位註冊執業""取得註冊監理工程師註冊執業資格擬擔任工程總承包項目經理的,應當註冊在一個工程設計單位或者施工單位。"同時規定:"工程總承包項目經理不得同時在兩個及兩個以上工程建設項目擔任工程總承包項目經理或者施工項目負責人"。與住房城鄉建設部有關注冊建造師不得同時在兩個及以上工程項目執業的規定是一致的。

  (七)關於工程總承包單位的分包

  這歷來是對工程總承包組織實施方式備受關注、爭議的焦點之一。《管理辦法》第二十二、二十三條依法對中標後的分包(再發包)作了規定,明確了:"工程總承包單位可以採用直接發包的方式進行分包。但以暫估價形式包括在總承包範圍內的工程、貨物、服務分包時,屬於依法必須進行招標的項目範圍且達到國家規定規模標準的,應當依法招標"。這是第一次以規範性文件形式明確工程總承包項目的分包可"直接發包(除依法必招的暫估價部分)"。

  經建設單位同意,工程總承包單位"可以將工程總承包項目中的非主體設計或者非主體結構、非關鍵性專業施工業務分包給具備相應資質的單位"。中標的工程總承包單位應自行組織實施項目的主體設計和主體結構、關鍵性專業施工業務。同時對違法分包的情形做了禁止性規定。

  以往的設計企業獨立中標工程總承包項目後將施工整體分包、施工企業獨立中標工程總承包項目後將設計整體分包的做法不符合《管理辦法》的規定。

  (八)關於聯合體方式工程總承包的轉包

  根據住建部《建築工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》(建市規〔2019〕1號):承包單位承包工程後,不履行合同約定的責任和義務,將其承包的全部工程或者將其承包的全部工程肢解後以分包的名義分別轉給其他單位或個人的行為認定為轉包。任何形式的轉包均屬違法行為。

  以聯合體方式實施工程總承包的,可能發生聯合體內部成員間的轉包,也可能發生與聯合體外的其他方的轉包。

  為明確聯合體方式工程總承包的轉包情形認定,根據相關法律法規和規章的規定,《管理辦法》第二十四條規定:"在聯合體分工協議中約定或者在項目實際實施過程中,聯合體一方既不實施工程設計或者施工業務,也不對工程實施組織管理,且向聯合體其他成員或者以分包形式收取管理費或者其他類似費用的,屬於聯合體一方將承包的工程轉包給其他方。"

  (九)關於創優質工程獎補償獎勵費、縮短定額工期補償費和提前竣工交付使用補償獎勵費

  為貫徹落實國務院、住房城鄉建設部和省政府關於"提倡優質優價"的要求,根據《四川省住房和城鄉建設廳 四川省發展和改革委員會關於建設工程實施"優質優價"的指導意見》,《管理辦法》第十九條明確了創優質工程獎補償獎勵費的條件和計取原則。

  "趕工費用(趕工措施費)"在實際中客觀存在,承包單位為搶工期必然會額外投入人工費、採取技術措施發生材料費、機械費等費用。《合同法》、國家發展改革委、住建部等9部委印發的《簡明標準施工招標文件》、《標準設計施工總承包招標文件》以及《建設工程工程量清單計價規範》《建設工程施工合同(示範文本)》均有明確規定。如"壓縮的工期天數不得超過定額工期的20%,超過者,應在招標文件中明示增加趕工費用"。《管理辦法》區分不同階段、不同情形對可能發生的縮短定額工期補償費和提前竣工交付使用補償獎勵費分別做了明確。

  (十)關於搶險救災工程實行工程總承包

  搶險救災工程具有關係國計民生、應急性強、工期要求緊等特點。屬於相關法規規章規定的涉及特殊情形的項目,同時屬於可按照國家有關規定簡化需要報批的文件和審批程序的項目。鑑於該類工程在審批手續、承包單位的確定、組織實施、計價標準以及資金撥付等方面的特殊性,《管理辦法》第四十一條明確:"實施工程總承包的搶險救災工程項目應同時執行四川省有關搶險救災工程項目管理的規定"。

  (十一)關於國外資本在川投資項目實行工程總承包

  參照國際慣例做法,國外資本在川投資實行工程總承包方式的項目,工程設計單位、施工總承包單位可以根據招標文件的要求獨立投標,中標作為工程總承包單位。第四十二條作為特例予以明確,既是遵循國際慣例做法,也對工程總承包單位條件的合理補充。

  (十二)關於除房建和市政工程以外的其他專業工程實行工程總承包

  《管理辦法》對房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包建設具有"強制性",但對其他專業工程則無"強制性"。《管理辦法》第四十三條明確:房屋建築和市政基礎設施工程以外的其他專業工程可參照本辦法執行。其它專業工程採用工程總承包建設模式的,工程設計單位、施工總承包單位仍可依據《建築法》(第24、29條)、相關資質標準、資質管理規定和資質證書許可範圍(類別)、等級的規定,沿襲原"單資質"承攬工程總承包業務。